L’adoption d’une réforme législative, comme celle des retraites, dépend tout autant du contexte que du texte.

Un texte législatif

Le texte doit être voté par le Parlement. Le constituant de 1958 avait prévu que la loi porterait sur les principes fondamentaux et les règles générales, le reste relevant du pouvoir règlementaire et prenant la forme de décrets. Il y a bien longtemps que le principe a été détourné, avec la complicité des gouvernements, et que le Parlement délibère de tout, ou presque. Le parlementaire, en Ve République, est rarement invité à donner son avis sur les grands problèmes comme le nucléaire, la paix et la guerre, la démographie, le devenir de l’industrie. Sur des problèmes de société, comme « la fin de vie », c’est en dehors du Parlement que le débat a été ouvert. Un parlementaire propose rarement des textes. Sa valeur ajoutée principale, c’est l’amendement. Il est un « amendeur » Ce qui l’intéresse, ce sont les mesures détaillées, propices à des amendements, qui avec un peu de chance porteront son nom. Un amendement est l’occasion de se faire connaitre. La IIIe République n’a-t-elle pas été adoptée par amendement ?

Un projet de loi sur les retraites limité aux principes et aux règles générales eut été court. Les variables essentielles sont peu nombreuses : âge du départ en retraite, durée des cotisations, montant des prestations, champ des bénéficiaires. Elles sont modulées de manière à parvenir à un équilibre financier. La difficulté vient que cet équilibre est instable et qu’il dépend de paramètres évolutifs dans le temps : espérance de vie, taux d’emploi, salaires. Prix. La multiplication des scénarios ne résout pas le problème. L’incertitude demeure. La polémique est inévitable. Le législateur devra se remettre à l’ouvrage avant dix ans.

L’autre difficulté est que le texte ne se limite pas aux principes et aux règles majeures. Il traite de tous les aspects, dont la situation des différentes catégories de salariés. Elle fait apparaitre des situations particulières, des « injustices » que le parlementaire veut corriger par des amendements. Ces   injustices qui s’étaient accumulées dans le temps étaient tolérées, la réforme des retraites les rend plus visibles et donc intolérables. Une réforme dite « paramétrique » n’a pas pour effet de les réduire, elle se contente d’adapter l’existant en fonction des données démographiques et économiques les plus récentes.

La dernière difficulté des débats sur un texte analytique est sa forte technicité. Le débat est maitrisable en commissions mais en Assemblée plénière, où les préoccupations tactiques dominent le plus souvent, il dégénère : échanges confus, voire violents, allongement indéfini des discussions. L’issue est incertaine, notamment du point de vue de la cohérence.

En Ve République, la moins mauvaise procédure pour faire adopter des réformes sensibles et complexes est de procéder par ordonnance. L’ordonnance est précédée de consultations approfondies à partir de premières orientations fixées par le gouvernement : Conseil économique, social et environnemental ; organisations professionnelles ; syndicats. Reste la nécessité de l’existence d’une majorité parlementaire pour adopter après débat les ordonnances.

C’est dire l’importance du contexte politique.

Le contexte politique est déterminant

Le contexte politique dépend de l’existence d’une majorité parlementaire soutenant l’action gouvernementale.
Si elle existe, et si le gouvernement fait un effort de pédagogie au Parlement et ailleurs, il est probable que le texte sera adopté et que les oppositions extra-parlementaires se résigneront. Si elle n’existe pas le succès est peu probable dans une démocratie où, comme le disait François Mitterrand, « l’opposition s’oppose », quel que soit le sujet.
Une « majorité d’idées » est malheureusement exceptionnelle dans le Parlement français. Le vote favorable par l’opposition, même après amendement, d’une réforme impopulaire, jugée peu urgente, ne peut être qu’un élément dans une démarche politique globale et aléatoire : recomposition de la majorité, pacte avec le gouvernement, respect par les parlementaires des consignes de leurs chefs. La référence à l’existence d’un engagement pris par un président récemment élu au suffrage universel a peu de poids. Seul compte le dernier scrutin, d’où est sortie une majorité d’adversaires du projet. Les ralliements seront plus le fait de personnalités que des groupes d’opposition.

Si le contexte parlementaire est défavorable, la sagesse consiste à chercher des alliés politiques ailleurs, quitte à faire des compromis. Dans le cas des retraites, l’allié naturel est la CFDT, première organisation syndicale, qui dans le passé a passé des accords. Ce n’est pas le cas. Non seulement l’organisation est défavorable, mais son secrétaire général est un des dirigeants syndicaux à appeler aux manifestations.

Sans disposer de relais, le gouvernement fait face à une opinion hostile. Evitons la naïveté. Il est improbable que les citoyens soient favorables, voire neutres à l’égard de mesures comprises comme une réduction « d’avantages acquis » portant sur la dernière partie de leur vie.  Ils sont d’autant moins préparés à des sacrifices que le Président n’a annoncé la fin de l’abondance et de la vie facile que cet été, après les échéances électorales. Un effort pédagogique plus précoce n'aurait probablement convaincu qu’une minorité, le plus grand nombre estimant que les efforts demandés seraient inégalement répartis et accroitraient des inégalités déjà fortes. A terme, la pédagogie est utile.

Le contexte économique ne l’est pas moins

Un contexte de croissance et de relative paix sociale ne transforme pas un non en oui mais il facilite la résignation des citoyens, qui ont d’autres sujets de satisfaction.  Dans le cas contraire, qui est celui de la réforme des retraites, la réforme risque de cristalliser les mécontentements et les inquiétudes. Les causes sont connues, réelles et durables et les désordres climatiques aggravent le pessimisme.
La baisse du pouvoir d’achat est significative pour beaucoup. Les salaires n’ont pas suivi les prix (ce dont on peut se réjouir sur le plan macroéconomique) La perception de la dégradation du niveau de vie est quasiment quotidienne, lors des courses alimentaires (les prix des produits alimentaires ayant beaucoup plus augmenté que les autres).  Cette hausse devrait se poursuivre le premier semestre. Dans le secteur de l’énergie, les hausses, contenues en 2022 par les subventions et les aides publiques, continueront, à moins d’un renversement des marchés (toujours possible). L’augmentation générale des prix devrait être plus forte cette année que chez nos voisins, contrairement à 2022. Une levée en masse des « sacrifiés » n’est pas à exclure.

Du côté des entreprises, l’inquiétude et l’attentisme liés à la hausse des prix de l’énergie sont élevés dans beaucoup d’entreprises. Chez les entreprises, petites ou artisanales, l’explosion des prix de l’électricité menace leur fonctionnement : certaines réduisent leur activité, voire ferment (boulangeries) ; chez les plus grandes, la compétitivité est diminuée par un écart des prix de l’énergie considérable par rapport à leurs concurrentes américaines (5 fois) ou chinoises (4 fois) Des secteurs comme la chimie, le verre, la sidérurgie, le papier sont menacés. L’investissement dans ces secteurs est au point mort, les sites français n’étant plus compétitifs. L’avenir de l’industrie européenne n’est pas assuré en l’absence de compensations.

Le gouvernement a deux maladies urgentes à soigner : la baisse des revenus des salariés en particulier celle des plus fragiles et l‘avenir de l’industrie (dans un cadre européen). Ces soins devraient l’occuper en permanence (avec la transition écologique). L’enlisement dans la réforme des retraites accapare une bonne partie de son temps et de son énergie.

Dans un contexte aussi défavorable de double crise, économique et politique, l’adoption d’un texte imposant des sacrifices à une partie de la population serait une prouesse…presque inattendue.

Les chances ultimes du texte ne sont pas ses vertus, elles sont politiques. La grande majorité des Français ne veut pas d’une crise des institutions. Sur ce point, il n’y a qu’une minorité à suivre le leader de la Nupes. Si le Président est peu aimé, aucun successeur crédible ne se profile à l’horizon. Rejeter le texte au risque de mettre à la retraite un président ? Les Français hésiteront.